Les politiques urbaines et la crise de la mondialisation

Gustave Massiah
Décembre 2009

La crise de la mondialisation éclaire d’un jour nouveau la question de la transformation urbaine[1]. Après quelques considérations sur le rapport entre mondialisation et urbanisation, nous reviendrons sur les politiques urbaines et les modèles urbains avant de rappeler l’importance des mouvements sociaux urbains. Nous examinerons ensuite les conséquences de la crise sur les politiques urbaines pour terminer par des propositions de politiques alternatives, limitées, dans un premier temps, aux politiques locales.

La crise du néolibéralisme remet en perspective les dernières décennies et la liaison intime entre mondialisation et urbanisation. L’urbanisation a changé de nature et correspond à une rupture dans l’évolution urbaine. L’évolution de la mondialisation bouleverse le système géopolitique et remet en cause la nature des Etats. Elle modifie les rapports entre le local, le national, les grandes régions et le mondial ; entre le rural et l’urbain ; entre le particulier et l’universel.

URBANISATION ET MONDIALISATION

Nous vivons actuellement une nouvelle révolution urbaine. L’urbanisation change de nature, elle n’est pas le prolongement au Sud de la révolution urbaine du 19^ème siècle ; elle correspond à une rupture dans l’évolution urbaine[2]. Cette révolution urbaine est liée à l’évolution de la mondialisation ; sans entrer plus ici dans la caractérisation de la mondialisation considérée comme un processus contradictoire dont l’issue n’est pas prédéterminée. Supports de la mondialisation, les villes en sont aussi transformées.

Le peuplement de la planète en pleine mutation

Cette nouvelle étape de la révolution urbaine concerne directement le peuplement de la planète. Comparée aux révolutions des XIXème et XXème siècles, notamment en Europe et aux États-Unis, qui servent le plus souvent de référence, la révolution urbaine actuelle se développe dans le Sud. Du point de vue démographique et des structures, les caractéristiques de cette révolution sont peu apparentes, parce que nous fonctionnons toujours sur des représentations, celles de la dernière révolution urbaine, qui souffrent d’un retard par rapport aux réalités que nous vivons.

Cette urbanisation correspond à des modifications démographiques considérables. Après les craintes de l’explosion démographique et de l’horizon de dix milliards d’habitants, nous avons aujourd’hui accepté le modèle de la transition démographique et l’hypothèse d’une inflexion du taux de croissance démographique.  Mais il reste des incertitudes sur les noyaux durs démographiques en Afrique et en Asie du Sud. Et nous ignorons ce qui se passerait si la Chine et l’Inde abandonnaient leur politique, autoritaire, de planification des naissances.

La question la plus sensible n’est pas celle de l’évolution démographique globale, elle est celle de la répartition des populations sur la planète, dans chaque pays et entre les pays. Le fossé se creuse entre les pays à la population vieillissante et les pays à forte natalité. La question des migrations est la question stratégique centrale des années à venir[3]. Depuis 2007, pour la première fois dans l’histoire du monde, plus de la moitié de la population mondiale vit dans les villes et les zones urbaines ont connu au cours de la dernière décennie une croissance considérable. En 2030, toutes les régions du monde devraient avoir une population majoritairement urbaine. La croissance démographique durant cette période se situera surtout dans les zones urbaines des pays en développement. Les migrations, temporaires et permanentes, internes à chaque pays, accentuent les déséquilibres sociaux. Il y a de plus en plus de réfugiés et de personnes déplacées dans leur propre pays du fait des catastrophes naturelles, des conflits armés, des troubles sociaux et des crises économiques et politiques. Dans de nombreux pays, l’aménagement du territoire est caractérisé par la question de la répartition des populations sur les territoires et par la préoccupation des réinstallations. Le dynamisme économique des grands centres urbains attire les migrants, mais des villes de taille moyenne jouent un rôle croissant dans la migration entre villes.

Les migrations internationales concerneraient plus de 175 millions de personnes dans le monde en 2000 – soit une personne sur 35 –, contre 79 millions en 1960[4]. Les trois cinquièmes se trouvaient dans les régions développées. Les mouvements migratoires internationaux ont de forts impacts économiques, socioculturels et démographiques sur les zones de départ, de transit et d’accueil. Les régions de départ ont perdu une main-d’œuvre qualifiée et des familles ont été divisées. Les effets économiques de la migration jouent dans les deux sens. Les rapatriements de salaires des travailleurs migrants vers les pays en développement se sont élevés à plus de 88 milliards de dollars (30 milliards de dollars de plus que l’aide publique au développement).

La manière de penser les politiques migratoires nationales est totalement inadéquate par rapport à la nature réelle de ces migrations. Rappelons-nous l’interpellation d’Alfred Sauvy qui écrivait, quelques mois avant sa mort, dans un article du quotidien Le Monde, « Si les hommes sont au sud et les richesses sont au nord, les hommes iront vers les richesses et vous ne pourrez rien faire pour les en empêcher ». Sans compter que par rapport aux migrations économiques, de nouvelles migrations internationales sont à l’œuvre. Ainsi, les migrations liées à l’évolution de l’environnement et au climat deviennent-elles considérables et pourraient concerner à terme plusieurs centaines de millions de personnes. D’autres migrations, croissantes elles aussi, sont liées aux guerres, plus particulièrement aux conflits appelés, à tort, « de basse intensité ».

La question des migrants marque la reconnaissance des droits dans les villes. La coopération au niveau mondial et des grandes régions comporte deux grandes questions. Quel rapport entre les migrations, le développement et la répartition des richesses entre les pays[5] ? Comment respecter et garantir les droits fondamentaux des migrants, des travailleurs migrants et de leurs familles[6] ? La convention internationale sur les droits des migrants et leurs familles est un premier pas ; elle n’a été ratifiée par aucun pays d’immigration. Les Etats n’ont pas réussi, sur cette question, à se mettre d’accord sur la convocation d’une conférence des Nations Unies.

Suivant le rapport déjà cité de l’United Nations Population Fund (UNFPA), le nombre d’habitants des villes passera de 3 milliards en 2003 (48 % de la population mondiale) à 5 milliards en 2030 (60 %). La plus grande partie de cette croissance des zones urbaines sera due à la fécondité naturelle plutôt qu’à la migration. La population rurale diminuera légèrement durant la même période, tombant de 3,3 à 3,2 milliards.  La gestion de la croissance démographique et le développement de l’infrastructure dans les zones urbaines étendues ont constitué un autre centre d’intérêt. Il faudra construire, dans les vingt ou trente prochaines années, principalement dans les pays pauvres, autant d’infrastructures qu’il en a été construit jusqu’à maintenant dans le monde. Là se trouve la question principale du financement de l’urbanisation et de l’organisation urbaine.

Le peuplement de la planète se met en place, à un rythme sans équivalent dans l’histoire. C’est le défi majeur de la génération actuelle. Il faut prendre en compte, dans le temps long, les cinq dimensions du développement durable : la dynamique démographique, l’occupation de l’espace, la transformation économique et l’ouverture au monde, les contraintes écologiques, la dynamique politique et sociale. Jean-Marie Cour propose de donner cet objectif à l’Aide publique au développement mondial et d’instaurer un système de transferts automatiques et pérennes pour le financement des investissements structurants rendus nécessaires par le peuplement[7].

La rupture entre urbanisation et industrialisation

L’urbanisation est caractérisée par l’explosion de la population des villes et par l’accroissement du nombre de villes millionnaires et des mégapoles (plus de dix millions d’habitants). Les politiques urbaines varient en fonction de la taille et de la nature des villes.

Un premier niveau de l’armature urbaine mondiale regroupe les vingt-sept mégapoles qui comptent entre dix et vingt millions d’habitants. Il n’y en a que quatre au Nord ; les vingt-trois autres sont situées au Sud. Le peuplement urbain de la planète interviendra pour l’essentiel dans les grandes mégapoles. Ces mégapoles ce sont des « Villes-États », dont la fonction publique est plus importante que celle de bien des États, de même que leurs populations et leurs richesses sont, elles aussi, supérieures à celles de bien des États. La planification et la programmation urbaine dans ces mégapoles sont nouvelles. D’autant qu’elles sont liées entre elles par une armature urbaine mondiale. Il existe donc des esquisses de planification urbaine à l’échelle de la planète.

Le deuxième niveau de l’armature urbaine est celui des métropoles. Ce n’est pas le nombre des habitants qui compte, car une ville de deux millions d’habitants en Inde ou en Chine n’est pas une grande ville contrairement à une agglomération de même peuplement en Europe. Les métropoles sont liées à l’organisation du territoire national, et les fonctions administratives y sont importantes. Dans les métropoles, la question qui se pose est celle de l’évolution de ces villes relativement à leur périphérie. Le Forum des autorités locales de périphérie, FALP, animé par la ville de Nanterre, a mis en avant une proposition de politiques urbaines de métropoles solidaires[8]. Le troisième niveau est celui des villes centres ou secondaires qui, bien davantage, sont des villes d’articulation et d’organisation de l’espace que l’on hésite désormais à qualifier de « rural », tant cette catégorie est devenue difficile à définir. Disons que ces villes structurent une région et lui donnent sa dynamique.

La rupture renvoie à la liaison étroite entre urbanisation et industrialisation qui a caractérisé la révolution industrielle et urbaine du 19^ème. C’est autour de la dernière révolution urbaine, directement liée à l’industrialisation massive, que se sont organisés, dans les pays du Nord principalement, le peuplement de la planète et l’organisation du rapport territoire/population. Certes, une industrialisation est aujourd’hui à l’œuvre dans les BRIC – Brésil, Russie, Inde et Chine – et dans une trentaine de pays émergents ; néanmoins, elle ne touche pas l’ensemble de la population concernée par l’urbanisation comme cela a été le cas dans les pays du Nord. La généralisation du modèle industriel productiviste à l’échelle de la planète se heurte à une double limite. La première est celle de l’écosystème planétaire dont on mesure la fragilité, notamment, dans la dégradation de l’environnement des mégapoles, elles-mêmes sources de nuisances et de pollutions. La seconde limite est celle de l’emploi mis à mal par l’accélération foudroyante de la productivité. Il y a une différence importante entre le secteur informel des villes et l’armée de réserve du prolétariat. L’interrogation porte sur l’avenir de ce rapport essentiel : le salariat. Elle nous rappelle la très éclairante formule d’Henri Lefebvre : « l’espace est la projection au sol des rapports sociaux »[9].

La révolution urbaine était fondée sur l’extension du salariat qui, initialement compris comme un rapport social, est devenu un statut social. Le salaire, valeur d’achat du travail, s’est ensuite étendu à l’ensemble de la société. La généralisation du salaire a permis une stabilisation des classes sociales populaires. La stabilisation s’est opérée par le salariat, notamment par le salaire indirect, l’ensemble de la protection sociale, l’éducation, la santé. Cette organisation sociale s’est traduite évidemment dans l’organisation urbaine. Les politiques de logement furent directement liées au cours de cette période à la généralisation du salariat. L’extension de l’industrialisation au sud était incomplète et de larges zones sont restées à l’écart de cette évolution.

La place de chacun dans la ville ne recouvre que partiellement les anciennes structurations sociales[10]. La place dans la ville, l’accès à l’habitat sont intimement liés à la nature du revenu, plus encore qu’à son niveau. Un salaire stable constitue un statut social, il donne l’accès au crédit, au logement, à la consommation individuelle et collective ; il est la clé de l’intégration. A l’inverse, l’absence de revenu stable ouvre le processus d’exclusion par rapport à la société institutionnalisée. Sans revenu stable, nos sociétés ne savent plus reconnaître le droit à la sûreté, inscrit dans la déclaration des droits de l’homme, et abusivement confondu avec la sécurité et les glissements sécuritaires.

La mondialisation ne saurait être analysée en dehors de la tendance à la précarisation, à l’accroissement des inégalités, de l’élargissement et de l’approfondissement des exclusions. Exclusion par la pauvreté et la misère liée aux inégalités de revenus. Exclusion du travail et des statuts sociaux liés au travail stable. Exclusion par la difficulté d’accès au logement. Exclusion culturelle de la reproduction sociale des « élites ». L’exclusion massive dont les mégapoles sont le théâtre brouille les identités. Les représentations classiques (communautaires, religieuses, nationales, sociales) ne rendent compte que partiellement du rapport de l’individu au groupe.

Le développement et l’amélioration de l’existence des pauvres, dont beaucoup vivent dans des quartiers de taudis et des établissements périurbains avec un accès limité aux soins de santé et aux autres services, posent d’urgents problèmes. Dans plusieurs régions du Sud, le VIH/sida a ajouté un nouvel élément d’incertitude, notamment sur le rythme de l’urbanisation.

Une partie importante des citadins des pays en développement, parfois la majorité, est exclue des filières légales d’accès au sol et au logement. Elle vit dans une situation foncière précaire, dans des quartiers sous-équipés, le plus souvent désignés comme « irréguliers ». On estime que l’habitat irrégulier contribue, selon les régions et les pays, pour 20 % à 80 % à la croissance urbaine et concerne entre 15 % et 70 % des citadins des pays en développement, la moyenne se situant aux alentours de 40 %[11]. C’est dans les grandes métropoles que les problèmes sont les plus aigus. L’accès au sol, qui est en fait une autre manière de parler de l’accès à la ville, constitue l’obstacle le plus difficile à surmonter dans la réalisation des projets d’habitat.

Cette situation est le résultat de la marchandisation des filières populaires d’accès au sol et au logement. Pauvreté, précarité, sous-équipement et irrégularité foncière ont été renforcés par les programmes d’ajustement structurel. La réalisation des opérations de régularisation suppose une redéfinition et une clarification du rôle de l’État et des organismes publics, le renforcement institutionnel des municipalités et des communautés de base. L’expérience des dernières années montre qu’il est nécessaire de renforcer le rôle des municipalités, des ONG et des organisations de base. La définition de ces nouveaux rôles suppose aussi que le droit d’association soit reconnu et garanti et que les habitants soient consultés et associés aux programmes d’équipement et de régularisation et à leur gestion. Une condition de cette prise en compte suppose la réduction des privilèges des gouvernants et nantis locaux qui ne laissent les masses populaires s’installer que dans les marges des villes, dans des espaces dévalorisés et indignes.

LES MODELES URBAINS ET LES POLITIQUES URBAINES

Les politiques urbaines dépendent des situations spécifiques. A des périodes données, elles ont aussi des caractéristiques générales qui ne sont pas réductibles à une seule société, qui se déploient à l’échelle de ce que Fernand Braudel appelle une économie-monde et Immanuel Wallerstein un système-monde[12]. C’est à cette échelle que l’on peut saisir le phénomène général de l’urbanisation et que se forment une pensée de la transformation sociale, une pensée du développement. Les modèles proposent une cohérence entre les concepts et les valeurs ; les politiques correspondent à la transcription contingente des modèles, dans des situations et des périodes. A chaque modèle de développement correspond un modèle urbain ; à chaque politique de développement correspond une politique urbaine[13].

La transformation urbaine est une des modalités de la transformation sociale. Une des plus importantes, d’autant qu’elle intègre la dimension symbolique et ne se restreint pas à l’économique. Une ville réelle est structurée par l’articulation stratifiée des différents modèles urbains qui ont marqué son histoire. Dans les années soixante, le modèle de développement dominant au Nord a été le modèle fordiste. Le modèle de développement dominant au sud a été le modèle des indépendances nationales. Le modèle de l’ajustement structurel ou modèle néolibéral mondial s’est imposé dans les années 80.

Chaque politique de développement se décline dans différents domaines et comporte sa politique urbaine. Alors que le modèle urbain participe du modèle de développement, de manière dialectique, tout en préservant l’autonomie de la dimension urbaine, la politique urbaine est en général une application relativement directe, dans le champ urbain, de la politique de développement.

Une politique urbaine est une manière de mettre en œuvre, dans une situation donnée la stratégie de transformation sociale conceptualisée dans un modèle de développement. Ces concepts ne sont pas toujours explicites pour les techniciens et les décideurs ; ils fonctionnent comme des évidences incontournables. Ce sont les résistances et les crises qui rendent visibles le sens et la relativité des solutions proposées.

Dans la culture des décideurs et des experts, pour comprendre les villes et proposer des solutions, on retrouve des éléments de plusieurs modèles urbains des périodes précédentes. Ces éléments fonctionnent comme références souvent implicites dans le rapport entre urbanisation, Etat et industrialisation. Le modèle urbain colonial, à ses différents âges (comptoir, implantation, commercial), a été fondateur des villes du Sud. Il en reste la trame originelle et la prééminence du droit d’occuper sur les droits d’usage des habitants. Le modèle classique, avec ses deux composantes de l’architecture militaire, d’une part, et de l’architecture du Prince, toujours monumentale et parfois baroque, d’autre part, met en scène la réorganisation des pouvoirs dans la ville des indépendances. Le modèle de la ville industrielle, sous la forme de la cité ouvrière, est celui des nouvelles implantations et des enclaves productives. Le modèle haussmannien correspond à l’imaginaire des couches montantes et à la valorisation foncière de l’urbanisme.

Le modèle de régulation fordiste et le mouvement moderne

A partir de 1945, le modèle dominant en Occident est un modèle social libéral que nous qualifierons de modèle de régulation fordiste. Le phénomène majeur dans les sociétés industrielles est celui de l’extension du salariat. Il recouvre la stabilisation d’une large partie de la classe ouvrière ainsi que la montée des couches dites moyennes. L’équilibre entre les générations se transforme avec la scolarisation massive de la jeunesse et le poids croissant des personnes âgées. Le salariat qui s’était imposé, à partir de 1830, en tant que rapport social devient, à partir de 1920, un statut social à prétention universelle. La modernité met en avant le cercle vertueux : progrès économique, progrès social, progrès politique. Elle distingue l’espace de la cité de l’espace de l’entreprise et du travail régit par le taylorisme. Elle est explicitée par Ford et Keynes, de la production à la macroéconomie ; par Wilson et Roosevelt, du libéralisme au New-deal. L’Etat-providence se préoccupe du plein emploi et de la protection sociale. La démocratie et les droits de l’homme émergent dans les représentations politiques. Les luttes ouvrières et populaires et les luttes de libération nationale définissent un autre aspect de la modernité, une articulation particulière entre la question sociale et la question nationale.

La liaison est étroite entre le modèle de développement et le modèle architectural. Le modèle urbain du mouvement moderne correspond au modèle fordiste. Le mouvement moderne traduit, dans l’architecture et l’urbanisme, la rationalité de la transformation sociale. Le logement est le complément naturel du salariat, il en assure la reproduction. Les normes traduisent la conception hygiéniste et moralisante de la stabilité sociale. Les modèles urbains de la ville industrielle de Garnier et de la cité jardin sont en continuité avec la période précédente. Le fordisme marque l’architecture organique de F. L. Wright. Les Congrès Internationaux d’Architecture Moderne (CIAM) et la Charte d’Athènes concrétisent le mouvement moderne. Ils organisent le « zoning ». Ils donnent leur facture, des Habitations Bon Marché (HBM) et Habitations à Loyer Modéré (HLM), au logement social et trouvent leur forme achevée dans les villes nouvelles. Trois manières de faire la ville méritent d’être rappelées : la ville nouvelle à travers la production des zones nouvelles (rénovation, restauration, réhabilitation) ; la mise aux normes de l’habitat insalubre et l’éradication des taudis ; l’amélioration du pavillonnaire à travers l’action municipale.

L’architecture soviétique, après des intuitions de réorientation dans les années vingt, s’inscrit dans cette perspective et pousse le mouvement moderne jusqu’à ses limites.

Le modèle de développement des indépendances et l’espace centré des Etats

Le modèle des indépendances nationales s’inscrit dans le contexte de la décolonisation ; après la libération politique, il s’agit de construire la libération économique. Ce modèle a été pensé pendant les luttes de libération, il emprunte à la fois au modèle fordiste et au modèle soviétique, à travers les pays de l’Est, la Chine et le Vietnam. Il est précisé en Inde et en Afrique, il est complété en Amérique Latine à travers les débats sur la dépendance.

Il est fondé sur les industries lourdes, base d’une accumulation indépendante, sur une réforme agraire qui doit moderniser l’agriculture à partir de l’industrie et lui servir de débouché, sur le contrôle et la valorisation des ressources naturelles, sur la substitution des importations, sur les entreprises nationalisées, sur le contrôle du commerce extérieur. Il implique un Etat puissant et incontesté, garant de l’unité nationale, appuyé sur des armées bien équipées et des polices omniprésentes, fondé sur la théorisation du parti unique.

Les limites des politiques de développement apparaissent assez vite. La construction de l’Etat est devenue une fin en soi. Une double explosion, la fonctionnarisation et l’urbanisation ont provoqué un déséquilibre structurel des fondamentaux économiques (budget, balance commerciale, balance des paiements). La modernisation de l’agriculture exclut une majorité écrasante de la paysannerie pauvre. Les entreprises d’Etat sont dans l’ensemble inefficaces, leur fonctionnement est bureaucratisé et elles sont incapables de réduire la dépendance technologique et commerciale par rapport aux multinationales. La bureaucratie et la corruption gangrènent la société. Le déni des droits fondamentaux et l’absence de libertés achèvent de réduire à néant la crédibilité des régimes.

Le modèle urbain post-colonial concrétise ce modèle de développement et ses dérives. Les grands équipements de la souveraineté sont prioritaires (aéroports, ministères, grandes avenues, palais) ; la politique du logement est celle des classes moyennes associées à l’Etat (HLM et autres Sociétés immobilières) ; les couches populaires s’installent dans les interstices et les périphéries dans des quartiers dits spontanés.

Au départ, par rapport au modèle des indépendances nationales, la Banque Mondiale est plutôt sur la défensive. Elle accompagne la décolonisation en rappelant les fondements du libéralisme ; la référence est la théorie du décollage (take off) de Rostow qui reprend l’approche du rattrapage largement partagée par tous les camps. La Banque Mondiale défend un système international fondé sur le libre échange, les avantages comparatifs tenant compte des différences de productivité et des coûts de main d’œuvre. Le débat porte sur le rapport entre le marché et la planification[14].

Le modèle de développement dominant est celui des indépendances. Il lui correspond trois politiques de développement successives : les infrastructures, les besoins fondamentaux, le développement rural intégré. Les politiques de développement préconisées par la Banque Mondiale s’affinent. Elles tiennent compte des limites et des contradictions des politiques mises en œuvre, des critiques et des propositions. Au départ, la Banque finance des infrastructures lourdes et accompagne la construction des Etats. Dans un deuxième temps, elle combat la priorité à l’industrie lourde et propose l’approche des besoins fondamentaux (« basic needs ») et de la petite entreprise, accréditant le fameux « small is beautiful ». Ensuite, prenant conscience de l’exaspération des paysanneries contre la baisse des cours et la gabegie des nouveaux systèmes d’encadrement et de collecte, elle va proposer l’accès des paysans au marché et le « développement rural intégré ».

Les politiques urbaines qui accompagnent ces politiques de développement sont, au départ, liées aux infrastructures de transport (aéroports, ports, routes et grandes voiries, chemin de fer) et aux autres grands réseaux (électricité, eau, télécommunications) gérés par des sociétés nationales et des concessionnaires. Ensuite, la priorité rurale va secondariser la dimension urbaine ; l’urbain est un petit département de la grande direction des infrastructures de la Banque Mondiale.

Dans certains pays, la coopération française soutiendra une filière moderne de production de logements (sociétés d’aménagement, caisses d’épargne, offices de logements sociaux). Cette filière formelle ne répond que marginalement aux besoins ; entre 80 à 90% des ménages ont recours à des filières populaires, qualifiées d’informelle.

La situation se dégrade avec l’explosion urbaine et l’absence d’entretien. Les occupations foncières se multiplient. Les programmes de parcelles assainies et de « sites et services » sont notoirement insuffisants ; l’éloignement et les normes de plus en plus réduites les rendent inadaptés. Après Habitat I à Vancouver en 1976, de nouvelles idées cheminent ; « le logement est votre affaire » de John Turner, inaugure un tournant[15]. La restructuration des quartiers spontanés trouve droit de cité ; on commence à accepter l’idée de régularisation foncière et à percevoir l’intérêt des systèmes d’épargne et de crédit populaires. La Banque Mondiale met au point les « projets de développement urbain » avec plusieurs volets : institutionnels, financiers, de gestion urbaine, d’infrastructures, de restructuration, sans oublier les volets « femmes » et « environnement ».

 

Le modèle de l’ajustement structurel et l’espace fragmenté

A partir des années quatre-vingt, s’ouvre la phase néolibérale. Le nouveau modèle dominant est celui de l’ajustement structurel. Il préconise l’ajustement des économies, et des sociétés, au marché mondial. Il propose : la libéralisation, c’est-à- dire, la régulation par les marchés et la réduction du rôle des Etats dans l’économie ; la priorité donnée à l’exportation et à la libéralisation des échanges ; la priorité à l’investissement international et aux privatisations ; la flexibilité et la pression sur les salaires, la réduction des systèmes publics de protection sociale ; la réduction des dépenses de santé et d’éducation qualifiées d’improductives ; l’exploitation effrénée des ressources ; la dévaluation des monnaies.

Pour construire leur modèle de développement de l’ajustement structurel, la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI) ont pris leur paradigme en Asie, particulièrement en Corée. La catégorie des pays émergents est, pour eux, une confirmation de ces politiques. Au départ, ces politiques sont plutôt bien acceptées. Le rapport des forces international a changé. La nouvelle médecine s’applique aussi bien au Sud qu’au Nord ; l’Est a été défait et la régulation fordiste a été mise à mal par les marchés financiers. La dette a rendu difficile le financement du développement.

Le « modèle urbain libéral mondial » concrétise le modèle néo-libéral. Un nouveau centre ville vient concurrencer les centres villes précédents, ceux de l’Etat et de la municipalité. Le nouveau est celui des sièges des multinationales, des grands hôtels et des grands centres commerciaux. Dans de nombreuses villes du Sud, les grandes multinationales installent leur siège dans les grands hôtels. Ces centres sont des morceaux de ville reliés directement au monde avec leurs systèmes de communications, et autour des modes de consommation directement liés à une fraction de la bourgeoisie mondiale (hauts fonctionnaires internationaux, ambassadeurs, coopérants, consultants, directeurs de multinationales). On y retrouve les métiers liés au tourisme et à l’accès au marché mondial, les services financiers, la prostitution, l’artisanat de luxe, etc… Les grands hôtels commencent à ressembler de plus en plus à des forteresses.

L’industrie est plutôt développée à l’extérieur des grandes villes, ou dans des zones franches, autour des ports et des aéroports. Les quartiers connaissent une ségrégation spatiale, sociale et ethnique. Puisque le salariat n’est plus l’élément récurrent qui permet le brassage, les formes de cohésion et de pouvoir font monter les communautarismes. Les gens se regroupent, plutôt par région d’origine, et, puisqu’il y a un désinvestissement de l’Etat, s’organisent en comptant sur leurs propres forces. Ces quartiers sont séparés les uns des autres, situés autour des voies rapides et des autoroutes urbaines. Difficile de passer à pied d’un quartier à un autre. Les aires autour de ces autoroutes sont des zones de friche et d’insécurité. Ces quartiers se définissent par leurs différenciations ethniques et sociales : quartier « latino » riche, « latino » moyen, « latino » moyen pauvre, etc.

La question du logement est cruciale. Comme le salariat n’est pas stabilisé, l’accès au logement devient extrêmement difficile, et comme il y a un désengagement de l’Etat, le logement social ne permet pas de désengorger la hausse des valeurs foncières. Pour ces deux raisons, il y a une dégradation très importante des conditions de logement. Bidonvilles et quartiers insalubres se développent. Les nouvelles concentrations urbaines ont lieu dans les zones les plus sensibles : sur les rives des fleuves urbains, le long des voies de chemin de fer et des autoroutes, sur les dépôts d’ordures, soit, dans toutes les zones que l’on peut occuper et qui sont en général les plus dangereuses, faisant généralement basculer l’écologie urbaine vers des situations insolubles.

Le problème de l’extension de la superficie urbaine liée à la pression foncière est considérable. D’une part, un certain nombre de quartiers avec une intégration verticale forte, d’autre part les quartiers périphériques et des banlieues qui sont au contraire sur l’horizontale. Cela entraîne deux types de nuisances : celles liées à la concentration et celles liées à la dispersion.

Les politiques urbaines qui accompagnent l’ajustement structurel poursuivent la lancée des « projets de développement urbain » en accentuant les aspects institutionnels et d’intervention dans le secteur dit informel. En fait, les projets urbains apparaissent comme des vecteurs de la dimension sociale de l’ajustement. Il s’agit d’intervenir dans les quartiers populaires et de toucher les plus bas revenus, les « premiers déciles ». De nouvelles modalités sont expérimentées ; par exemple, les « agetip », agence de travaux d’intérêt publics qui permettent de faire travailler les petites entreprises et les artisans et d’injecter du revenu dans les quartiers. La Banque Mondiale découvre les associations et, par différents moyens, tente de les associer à sa politique et à ses projets. Elle s’engage aussi dans la décentralisation et dans le renforcement des collectivités locales.

La crise du néolibéralisme ouvre une nouvelle période

Pour réduire les déséquilibres, on se rend bien compte des conséquences qu’auront les solutions proposées ; mais, faute d’alternatives crédibles, même les dirigeants de bonne foi préfèrent imputer la responsabilité des mesures impopulaires au FMI que d’assumer un rééquilibre qui ne peut être que douloureux. D’autre part, La Banque Mondiale et le FMI apparaissent comme modernistes par rapport aux alliances entre les bourgeoisies rentières et les couches traditionnelles et souvent archaïques qui dirigent les Etats. Souvent les éléments d’opposition les plus brillants, chassés de leur pays, ont trouvé refuge et ont été recyclés dans les institutions internationales.

Pourtant dès le début, les résistances ont montré les limites de ces politiques ; les émeutes de la faim se sont multipliées. Les évaluations ont montré la dégradation des conditions de vie des « couches sociales fragiles ». En fait, la croissance, réelle dans certains pays, s’est accompagnée d’une montée des inégalités, du développement de la pauvreté et des exclusions. La corruption a pris des proportions gigantesques. L’affaiblissement des Etats a accru les conflits armés.

Pour pallier ces conséquences, la Banque Mondiale a mis en place un programme dit « dimension sociale de l’ajustement ». Dans un deuxième temps, elle a décidé de faire de la lutte contre la pauvreté un axe stratégique prioritaire. Elle a décidé de compléter son dispositif par une intervention vigoureuse en matière de « gouvernance », reconnaissant qu’il ne suffit pas de laisser faire les marchés pour résoudre tous les problèmes.

A la fin des années 90, à partir de 1995, une nouvelle période s’ouvre. Le modèle de développement est en débat. Les crises financières en Asie, en Amérique latine et Centrale, en Russie montrent les limites de la régulation par les marchés financiers. Les luttes sociales contre la précarisation en Europe, aux Etats-Unis, en Corée modifie les équilibres politiques. La convergence des mouvements écologistes, de consommateurs, de travailleurs à Seattle marque une étape dans la remise en cause de la direction néo-libérale de la mondialisation. Le débat sur les politiques s’ouvre à la Banque Mondiale entre les ultra-libéraux et les néo-keynésiens.

Les contradictions du néolibéralisme ont leur prolongement dans les situations urbaines. Il y a eu un surplus considérable de croissance, au niveau mondial et dans presque tous les pays, de 1980 à 2007. Ce surplus de croissance s’est traduit, partout, par davantage d’inégalités. La redistribution des richesses a fonctionné des pauvres vers les riches. Pour donner un ordre de grandeur, précisons que la part des salaires dans la répartition de la valeur ajoutée a gagné neuf points de 1945 à 1980. Depuis 1980, la part des profits regagne les neuf points perdus dans la phase précédente[16]. Ces évolutions sont considérables, mais les gains et les pertes ne sont jamais homothétiques d’une catégorie à une autre : il s’agit d’une moyenne. Aujourd’hui, on compte plus de pauvres et la pauvreté s’approfondit. La France est deux fois et demie plus riche qu’en 1980 alors que l’on y dénombre plus de chômeurs, plus de pauvres, plus de SDF. La question de la pauvreté est toujours liée à la question des inégalités et à celle des discriminations ; en effet, nul n’est pauvre par hasard dans nos sociétés. On a plus de chance d’être pauvre, par exemple, si l’on est un immigré, une femme ou un jeune des milieux populaires. C’est un élément majeur de structuration des villes. Les villes se réorganisent en fonction des discriminations. Sonia Fayman traduit cela par une formule redoutable : « ségrégation urbaine, purification ethnique ». La pauvreté s’écarte des centres villes et de leurs abords ; les pauvres quittent peu leurs lointains quartiers et se dissimulent ou se fondent quand ils viennent « en ville »

Après la première contradiction qui concerne les inégalités et les discriminations ; la deuxième contradiction concerne la question écologique. La prise de conscience écologique est liée aux catastrophes majeures : Bhopal, Tchernobyl, Seveso, etc. La question de l’environnement occupe une place centrale. Le débat est ouvert de savoir si on peut, et s’il faudrait, prolonger le modèle productiviste à partir des industries vertes et de la production de technologies environnementales ou s’il faudrait passer à des modèles et à des formes de croissance totalement différentes. Ce débat aura des conséquences considérables sur les politiques urbaines.

La troisième contradiction, essentielle, est la question de la guerre. Entre 1 à 2 milliards de personnes dans le monde vivent dans des régions en guerre classique ou en guerre civile, ce qui engendre de graves conséquences. Les guerres urbaines ont pris des formes nouvelles et modifient totalement le cours de la pensée urbaine. On ne planifie pas de la même manière une ville selon que la région est en guerre ou en paix.

La quatrième contradiction est celle de la sécurité[17]. L’insécurité augmente dans les villes. Insécurités sociales, de l’emploi et du logement ; insécurité écologique ; insécurité civique liée aux conflits et aux rapports à la violence. La réponse à cette insécurité est devenue un des facteurs essentiels de la gestion urbaine. Elle prend la forme d’une idéologie sécuritaire : on ne peut lutter contre l’insécurité que par la répression, comme en témoigne cette invention inquiétante de « la tolérance zéro », qui mathématiquement correspond à l’exigence de l’intolérance totale. Elle accompagne la montée en puissance d’idées extrêmement dangereuses comme celles qui avancent que les inégalités sociales seraient liées aux inégalités génétiques ou encore que l’insécurité commence avec l’incivilité, ainsi que l’avait popularisé le maire de New-York.

Ces débats trouvent leur écho dans le champ des politiques urbaines. Habitat II à Istanbul a fait émerger de nouvelles propositions. Parmi les idées en gestation, citons : le développement durable, le droit au logement, la pluralité dans les approches foncières, le financement de l’urbanisation, les modalités de la gestion urbaine, l’importance des associations, la reconnaissance des municipalités comme acteurs stratégiques. La Banque Mondiale se place dans le débat en proposant un nouveau programme, Cities Alliance. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies propose, avec les associations, de faire progresser le droit international. De nouvelles possibilités existent pour la définition des politiques urbaines. Elles dépendent en grande partie de l’importance des mouvements sociaux urbains.

LES MOUVEMENTS SOCIAUX URBAINS

L’espace des acteurs de la transformation urbaine se réorganise. Entre l’Etat, contesté mais toujours présent, et les habitants, considérés suivant le cas comme des sujets, des clients, des consommateurs, des usagers ou des citoyens, d’autres intervenants cherchent leur place. Les municipalités gagnent en autonomie ; elles relient le local et le territoire ; elles affirment leur représentativité en tant qu’institutions locales et de proximité. Les associations s’affichent comme la forme organisée de la société civile ; elles rappellent les intérêts des habitants et l’exigence de leur participation dans tout processus démocratique. Les entreprises s’imposent à l’espace public ; elles rappellent l’importance de la production et s’approprient le monopole de la « bonne gouvernance » ; elles portent la rationalité de la gestion des réseaux et des services ; elles correspondent à plusieurs logiques comme le montrent les nouvelles formes d’acteurs de l’économie sociale et solidaire.

Pour résister et améliorer leur situation, les habitants s’organisent et créent des associations. Ils s’organisent pour lutter (syndicats, associations de locataires…), pour expérimenter et agir (associations de solidarité, d’insertion, de développement), pour accéder au pouvoir (partis, associations citoyennes). Cette situation n’est pas nouvelle et n’est pas propre aux mouvements urbains.

Les mouvements sociaux urbains sont de plus en plus importants et sont en mutation. Ils combinent les revendications des droits dans les villes et des droits à la ville. Tous les mouvements sociaux qui se déploient dans les villes ont une dimension urbaine. La spécificité des mouvements sociaux urbains, à travers les revendications qui concernent les conditions de vie des habitants des villes, s’élargit à la production des villes et à l’accès aux droits à la ville. L’analyse des mouvements sociaux urbains est d’une richesse extraordinaire. Les mouvements pour le droit au logement se sont amplifiés. Ils mêlent étroitement aujourd’hui la défense des intérêts des sans-logis et des mal-logés comme le montre l’exemple du mouvement national de lutte des habitants, le MNLN au Brésil. Le mouvement Droit au Logement (DAL), en France, construit le mouvement des NO-VOX, les sans-voix et les sans-droits, en élargissant les initiatives aux mouvements des sans-terres, des chômeurs, des migrants, des hors-castes, etc. Les mouvements d’occupation se sont prolongés dans un vaste processus de régularisations qui s’oppose à l’exclusion des pauvres des centres villes. Un vaste mouvement international contre les expulsions commence à s’organiser. La notion de « pauvre urbain » se radicalise. L’ « Asian Coalition for Housing Rights » qui regroupe les associations d’habitants pour le droit au logement dans plus de vingt pays asiatiques met en avant cette nouvelle appellation des « pauvres urbains » (« urban poors »).

Les luttes pour la sécurité foncière se prolongent dans des pratiques d’amélioration ou de construction des logements, dans la réhabilitation urbaine et l’aménagement, dans la revendication de citoyenneté. Les associations en France comme Emmaus, la Fédération pour l’insertion par le logement (FAPIL), la Fédération des Programmes d’action contre les taudis (PACT-ARIM) élargissent leurs interventions du logement aux quartiers. Le mouvement associatif porte, de manière contradictoire, de nouvelles pratiques de recomposition foncière, d’épargne et de crédit populaire, d’auto-construction et d’autopromotion, de gestion collective des espaces, de démocratie de proximité.

Les mouvements de luttes sont porteurs de pratiques nouvelles. Les habitants de certains quartiers parviennent, à la suite de luttes et de négociations, à imposer leur sécurité foncière et à éviter d’être déplacés. La sécurité foncière ouvre toujours une phase d’amélioration urbaine interne au quartier, donnant un rôle important aux associations et à des prises en charge de l’aménagement du logement et du quartier par des formes d’autoproduction des habitants. On voit aussi apparaître, dans ces nouveaux quartiers, des nouvelles formes de démocratie locale qui se prolonge notamment par l’accession de ceux qui ont mené la lutte à des responsabilités municipales.

Ce bouillonnement donne naissance à une élaboration intense. Par exemple, le mouvement pour la réforme urbaine met en jeu l’analogie avec la réforme agraire de la décolonisation. Il met en avant la propriété foncière, la production et l’emploi dans les quartiers, le financement, la gestion urbaine, la démocratie et la citoyenneté. Dans certaines régions, des tentatives nouvelles cherchent à faire converger les municipalités, les associations et les mouvements des habitants, les organisations paysannes, les syndicats de salariés afin de réfléchir à de nouvelles formes de démocratie participative, y compris institutionnelles. L’exemple le plus connu est celui du budget participatif inventé à Porto Alegre.

Les mouvements sociaux urbains sont porteurs de nouveaux projets de transformation sociale. Ils se renouvellent à partir de leur participation au mouvement altermondialiste caractérisé par la convergence des mouvements sociaux et citoyens autour d’une orientation commune, celle de l’accès pour tous aux droits fondamentaux, à la paix et à la démocratie.

Le soulèvement populaire dans les banlieues françaises remet sur le devant de la scène l’importance des luttes urbaines. Cette révolte retrouve quelques caractéristiques des révoltes récurrentes depuis celles de Los Angeles, dès les années 80, puis celles de Birmingham dans les années 90. Elles illustrent les conséquences des politiques néo-libérales en matière de chômage et de pauvreté, de l’interaction entre inégalités, discriminations et racisme. Elles renvoient aussi à l’explosion des contradictions Nord-Sud dans les villes européennes. Elles soulignent la montée en puissance des idéologies sécuritaires en réponse à l’insécurité sociale et écologique. Elles rappellent que les politiques de réponse aux émeutes urbaines ont mis constamment en avant une double réponse : diviser les quartiers par une politique sélective de promotion sociale ; réprimer les porte-parole. Aux Etats-Unis, par exemple, le soutien à l’émergence d’une bourgeoisie noire et la liquidation y compris physique des leaders des mouvements radicaux ont été menés de front.

Les mouvements sociaux urbains se définissent par rapport à l’évolution des villes qui traduit celle des sociétés. Ce qui est discriminant c’est la position par rapport à la précarisation, aux exclusions et aux inégalités ; le refus de la purification sociale, de la ségrégation ethnique et du cantonnement urbain. L’enjeu est considérable et la contradiction de taille. Il faudrait alors refuser la vision que le libéralisme a du social, la correction et la compassion pour les pauvres. Il faudrait opposer la solidarité au caritatif. Pour ne pas se contenter, par réalisme, d’un peu moins d’inégalités, d’un peu moins d’exclusion, pour pouvoir effectivement lutter contre l’injustice et l’exclusion, il faudrait être capable de penser un monde sans exclusion, une ville sans ségrégation.

LA CRISE ET LES POLITIQUES URBAINES

Plusieurs scénarios faisaient l’hypothèse d’une crise ouverte de la mondialisation. Nous y sommes. Il s’agit d’une crise structurelle : économique et sociale ; écologique ; géopolitique ; politique et idéologique. La séquence actuelle – crise financière, monétaire, immobilière, alimentaire, économique – en est une déclinaison en situation[18].

L’analyse « braudélienne » de la crise conduit à l’hypothèse de la fin d’un cycle de Kondratieff[19]. Il est probable qu’un nouveau cycle caractérisera les 25 à 40 prochaines années. Il n’est pas possible de le caractériser mais plusieurs sorties sont possibles : néo-conservatisme de guerre ou néo-keynésiannisme ouvert, avec plusieurs variantes dans chaque cas. C’est dans les cinq à dix prochaines années que se formalisera la nouvelle rationalité économique, comme le néolibéralisme s’est imposé, à partir de tendances existantes, entre 1979 et 1985.

Il reste une discussion sur la suite de ce cycle à venir. Immanuel Wallerstein fait l’hypothèse d’un retournement du cycle séculaire, voire même multiséculaire, posant la question historique d’un dépassement du capitalisme et donnant une portée nouvelle à l’altermondialisme[20].

Parmi les débats stratégiques qui doivent trouver une réponse, retenons celui qui concerne le rapport entre la situation actuelle, et son urgence, et la transformation sociale, et ses objectifs à long terme. Dans le cas des politiques urbaines, on peut proposer une stratégie qui articule urgence et développement. La réponse immédiate consiste à investir dans les villes pour sauvegarder les habitants, lutter contre la pauvreté et défendre les libertés. La réponse à long terme consiste à définir le futur des métropoles et les nouvelles politiques urbaines.

Les dangers de la crise

Il est bien connu que l’idéogramme chinois qui représente la crise associe deux signes contradictoires, comme le préfigure toute dialectique, celui des dangers et celui des opportunités.

Le premier danger concernera la pauvreté et la misère. La première sortie de crise recherchée consistera à faire payer la crise aux pauvres, et d’abord aux discriminés et aux dominés. Il s’agira aussi de raboter les couches moyennes. Et si ça ne suffit pas, de faire payer certaines catégories de riches ; ce qui laisse préfigurer de fortes contradictions.

Parmi les conséquences de telles politiques, on peut craindre beaucoup de répression, de criminalisation des mouvements sociaux, de pénalisation de la solidarité, d’instrumentalisation du terrorisme, d’idéologie sécuritaire, d’agitation raciste, islamophobe et nationaliste, d’exploitation des boucs émissaires, des migrants et des Roms. Cette évolution ira dans certaines régions vers des régimes autoritaires et répressifs et même vers des fascismes et des populismes fascisants.

Une autre sortie de crise ciblera des pays qui seront marginalisés et ruinés. Les risques de guerre sont aussi une issue classique des grandes crises. N’oublions pas que le monde est déjà en guerre et que près d’un milliard de personnes vivent dans des régions en guerre. Les conflits sont permanents et la déstabilisation systématique. Les formes de guerre ont changé avec la militarisation des sociétés, l’apartheid global, la guerre des forts contre les faibles, la banalisation de la torture.

Les conséquences pour les villes et les politiques urbaines seront considérables : pauvreté et misère urbaine ; emplois et logements précarisés ; conflits, guerres et violences urbaines. Les mouvements sociaux urbains devront définir de nouvelles formes de solidarité sociale dans les villes et passer les alliances les plus larges possibles pour lutter pour les libertés et contre les répressions.

Les opportunités ouvertes par la crise

Si les dangers sont connus, les opportunités le sont moins. Comme le dit Hölderlin, cité par Edgar Morin, « Là où croît le péril, croît aussi ce qui sauve. » [21]

Les opportunités ouvertes par la crise pour les villes méritent d’être précisées : 

• La défaite idéologique du néolibéralisme favorise la montée en puissance de la régulation publique et redonne du sens aux politiques urbaines.
• La redistribution des richesses et le retour du marché intérieur redonnent une possibilité de stabilisation du salariat et de garantie des revenus et de la protection sociale, y compris le droit au logement et aux services.
• L’urgence écologique nécessite une mutation du mode de développement social et déterminera la pensée urbaine et l’évolution des formes urbaines.
• La crise du modèle politique de représentation renforce la nécessité de la démocratie sociale et de la démocratie représentative. La nécessité de renforcer le lien social donne son sens au refus de la ségrégation sociale et urbaine.
• Le rééquilibrage ente le Nord et le Sud ouvre une nouvelle phase de la décolonisation et une nouvelle géopolitique du monde. L’armature urbaine mondiale en sera modifiée. L’urbanisation et les migrations sont les nouvelles formes du peuplement de la planète. 
• Un système de régulation mondiale donnant ses possibilités à la citoyenneté mondiale permettra de penser la maîtrise de l’urbanisation à l’échelle de la planète.

Ces opportunités définissent de nouvelles pistes pour les politiques urbaines et le financement de l’urbanisation.

La montée en puissance de la régulation publique devrait achever la défaite idéologique du néo-libéralisme. Elle soulignerait l’importance des politiques publiques fondées sur l’intérêt général. Le néolibéralisme est toujours dominant mais l’idéologie néolibérale a subi une défaite cuisante, et il lui sera difficile de s’en relever. Les nationalisations dites temporaires, le temps de sortir de la crise, devraient être difficiles à renvoyer au cabinet des débarras. Les fonds souverains ont déjà ouvert la voie à des interventions inattendues des Etats au niveau de la mondialisation. L’évaluation des privatisations, jusque-là demandées sans succès, devrait réserver des surprises. La nouvelle rationalité pourrait difficilement continuer à subordonner la régulation aux marchés et à confondre le privé avec les capitaux et leurs marchés. De même l’associatif ne serait pas considéré comme une sous-catégorie non viable des entreprises. Le retour de la régulation publique ne prendrait peut-être pas la forme de l’étatisation classique. Les différentes formes de propriété sociale et collective trouveraient une nouvelle légitimité. Les nationalisations trouveraient de nouvelles formes au niveau des grandes régions. Deux conséquences possibles pour les politiques urbaines. D’abord, la légitimité accrue des politiques publiques volontaristes, locales, nationales ou au niveau des grandes régions et la remise en avant des démarches de planification urbaine et de programmation spatiale. Ensuite, une ouverture des discussions et des innovations sur les formes de propriété foncière et sur les politiques foncières.

La redistribution des richesses, nécessaire par rapport aux excès du néolibéralisme, ouvre une tentation néo-keynésienne. Elle conforte la tendance à réhabiliter le marché intérieur, plutôt à l’échelle des grandes régions qu’à l’échelle nationale. Elle pourrait se traduire par la réhabilitation des systèmes de protection sociale et d’une relative stabilité salariale. Les revenus minimums et la consommation populaire retrouveraient un rôle en tant que moteur de croissance par rapport au surendettement qui a déclenché la crise des « subprimes ». L’accès aux droits pour tous, dont les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) sont un pâle succédané, retrouveraient droit de cité. Il permettrait d’envisager le redéploiement des services publics en articulant les secteurs publics, la logique municipale et une forte composante associative.

Il y a deux conditions à cette hypothèse ; elles rendent difficile l’idée d’un simple retour au modèle keynésien d’avant le néolibéralisme. La première condition est la nécessité de répondre aux limites écologiques qui rendent dangereux un prolongement du productivisme. La contradiction entre l’écologique et le social est déterminante, son dépassement est primordial. La deuxième condition est la nécessité d’une régulation ouverte à l’échelle mondiale par rapport à la régulation nationale complétée par le système de Bretton Woods des années soixante.

Les opportunités sont considérables pour les politiques urbaines. Un secteur de logement social et populaire pourrait redevenir d’actualité. La consolidation des revenus faciliterait celle des quartiers populaires. L’espace public pourrait connaître un nouvel essor. La ségrégation sociale et urbaine pourrait diminuer dans les métropoles.

L’urgence climatique et l’épuisement des ressources rendent impossible un mode de développement fondé sur le productivisme et les gaspillages. L’urgence écologique impose une rupture pour une transformation des sociétés qui combine le social, l’écologique, la paix et les libertés[22]. C’est un projet d’avenir qui ne se résume pas à une utopie concrète. Les conséquences pour les politiques urbaines sont déjà potentiellement sensibles. La prise en compte de l’environnement modifie la conception même des formes urbaines et de l’habitat. Elle se prolonge dans une nouvelle conception du progrès qui pourrait réorienter les innovations technologiques qui bouleverseront les villes. De même que l’évolution de la pensée scientifique jouera un rôle déterminant dans l’évolution de la pensée architecturale et urbaine.

La crise du modèle politique de représentation rend incontournable la démocratie sociale et le renforcement de la démocratie représentative par la démocratie participative. Le renouvellement des modèles de pouvoir et de représentation sera au centre des recompositions économiques et sociales. Il est probable que la reconstruction du lien social trouvera de nouvelles opportunités par rapport aux formes juridiques et formelles de la démocratie imposées par le haut. Les inégalités de revenus et la relation entre le revenu minimum et le revenu maximum seront bien plus sensibles. La démocratie restera une référence mais les déterminants pourraient changer. Les systèmes institutionnels et électoraux pourront plus difficilement être considérés comme indépendants des situations sociales. Les revendications mettront plus en évidence les libertés individuelles et collectives et leurs garanties. L’accès aux droits individuels et collectifs pour tous devrait fonder une démocratie sociale sans laquelle la démocratie politique perdrait beaucoup de son attractivité. Les formes d’articulation entre la démocratie participative- et probablement directe- et la démocratie représentative –souvent délégataire et « notabiliaire »- devraient progresser et se diversifier.

D’autres évolutions, déjà entamées devraient prendre plus d’importance. Les collectivités locales élargiront leur rôle de pouvoirs locaux et d’institutions locales. Les agences d’agglomérations, moins dépendantes des communes que les agences immobilières classiques, devraient étendre leurs compétences en matière urbaine, foncière, d’habitat, de transports, etc.) L’alliance stratégique entre les collectivités locales et les mouvements associatifs seront au fondement des territoires et de la citoyenneté de résidence. Les grandes régions seront les moteurs de l’aménagement du territoire.

Les conséquences d’une telle évolution seront considérables sur la nature et sur le mode de faire des politiques urbaines. Les alliances entre couches populaires et moyennes, fondement du modèle de renouvellement des quartiers populaires, seront facilitées ; ces alliances seront des alternatives par rapport aux différentes oligarchies. La valorisation et la construction du lien social donne une place privilégiée à la construction de l’espace public, de la référence symbolique et du lien social des métropoles solidaires.

Le rééquilibrage ente le Nord et le Sud ouvre une nouvelle phase de la décolonisation et une nouvelle géopolitique du monde. Elle pourrait clore la phase qui va de 1979 à 2008, de reprise en main par la gestion de la crise de la dette, le contrôle des matières premières et les interventions militaires. Entre trente et cinquante pays émergents, dont les trois les plus dynamiques Brésil, Inde, Chine, peuvent défendre leur point de vue et leurs intérêts. Il ne s’agit pas d’un monde multipolaire mais d’un nouveau système géopolitique international. Les conséquences pourraient être considérables, notamment pour les termes de l’échange international. Il s’accompagnera d’une nouvelle urbanisation et des migrations qui sont les nouvelles formes du peuplement de la planète.

Il y a deux conditions à cette évolution. La première condition est que les pays émergents soient capables de changer leur modèle de croissance en privilégiant le marché intérieur et la consommation des couches populaires et moyennes par rapport aux exportations. Cette déconnexion est possible, elle donne de nouvelles possibilités pour les politiques urbaines. La deuxième condition est que les pays émergents construisent des formes d’unité entre les pays du Sud ; il y va aussi de leur intérêt. La première phase de la décolonisation avait échoué en grande partie quand les pays pétroliers, après le choc de 1977, avaient laissé la division s’installer entre les pays du Sud, permettant au G7, appuyé sur le FMI et  la Banque Mondiale, d’imposer l’ajustement structurel.

L’indispensable et nécessaire régulation mondiale nécessitera une refonte du système des relations internationales basée sur une réforme radicale des Nations Unies et une progression du droit international fondé sur la mise en œuvre de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, rejetant la subordination des droits individuels et collectifs au droit commercial et au droit des affaires. Cette régulation mondiale pourrait faire progresser la réalité d’une citoyenneté mondiale. Elle pourrait avoir plusieurs conséquences importantes pour les politiques urbaines. D’abord sur le financement de l’urbanisation, et des équipements urbains, considéré comme un Bien Public Mondial qui devrait être financé par des taxes internationales. Ensuite sur la maîtrise de l’urbanisation par l’articulation des différents niveaux. La planification des mégapoles de l’armature urbaine mondiale au niveau mondial et des grandes régions ; celui des métropoles et de l’aménagement du territoire au niveau national et au niveau des grandes régions ; celui de l’accès au territoire et aux droits au niveau local.

Aucune de ces opportunités ne s’imposera d’elle-même ; toutes sont grosses de récupération et d’oppression renouvelée. Les opportunités ne seront saisies que si les résistances s’amplifient et si les luttes sociales, écologiques, pour les libertés, contre les guerres s’intensifient. En mettant en évidence le potentiel porté par les résistances et les pratiques actuelles, l’altermondialisme donne une perspective à la sortie de la crise actuelle dans ses différentes configurations[23]. Il permet de fonder, contre les conservatismes autoritaires et répressifs, les coalitions pour les libertés et la démocratie. Il permet de lutter contre une alliance possible entre les néolibéraux et les néokeynésiens en poussant les résistances et les revendications pour la modernisation sociale et écologique. Et il permet d’aller plus loin. Après tout, si le capitalisme n’est pas éternel, la question de son dépassement est d’actualité. Elle doit être posée et préparée dès maintenant. Ses préfigurations existent dans les sociétés présentes. C’est aujourd’hui qu’il faut esquisser et préparer un autre monde possible.

L’enjeu est celui de l’affirmation des droits et de leur inscription dans les politiques urbaines et dans la production des villes. Et, de fait, progresse l’idée que la ville à penser est celle qui pourra s’appuyer sur le droit au logement pour tous et le droit à la ville pour tous, ce dernier étant plus difficile à penser. Le refus de la ségrégation ne signifie pas que tout le monde doit se retrouver au centre. Il s’agit d’inventer de nouvelles villes. Là-dessus, les pratiques citadines au Nord et au Sud ont beaucoup à nous apprendre. Il s’agit de ne pas opposer la ville de droit à la ville de fait, de s’appuyer sur la ville réelle et de reconnaître les façons populaires de produire la ville. Il existe de nombreuses pistes à partir de la prise en compte de l’échelle du quartier dans la production urbaine, de l’égalité des normes d’équipement entre les quartiers, de l’évolution des services urbains. Plusieurs de ces pistes ont même connu des débuts de mise en œuvre dans le passé avant de s’épuiser faute de soutiens politiques suffisants par rapport à la nouvelle rationalité.

En mettant en évidence le potentiel porté par les résistances, les pratiques actuelles et les exigences intellectuelles, il s’agit de donner une perspective à la sortie de la crise actuelle.

LES POLITIQUES LOCALES ALTERNATIVES

Pour mettre en évidence certaines des opportunités ouvertes par la crise, nous mettrons l’accent sur les politiques locales.

Les politiques locales sont le lieu des contradictions majeures, elles peuvent être l’espace d’expérimentation des alternatives. Les politiques locales sont un des niveaux stratégiques des politiques d’inclusion sociale. Elles doivent tenir compte des contraintes résultant de la globalisation et des marchés mondiaux, de l’évolution des grandes régions, de l’orientation des politiques nationales. Elles définissent une cohérence entre le territoire, la population et les activités et combinent, dans un projet d’ensemble, les approches du développement, de l’environnement, de la démocratie et de la prévention des conflits. Les collectivités locales contribuent au renouvellement de la dimension politique en associant tous les acteurs à la construction des institutions locales, construction qui donne, dans l’espace et dans la durée, le cadre des actions citoyennes. Au cœur de ces choix se trouve posé le sens du bien commun et de l’intérêt général que doivent prendre en charge –sous des formes et à des niveaux différents d’un pays à l’autre –les services publics. Leur fonction est d’assurer à chaque citoyen, quels que soient son lieu d’habitation et ses revenus, une égalité d’accès aux droits fondamentaux. Vecteurs de l’inclusion sociale, constitutifs du progrès social et outils pertinents de lutte contre les inégalités sociales, territoriales et autres, les services et biens publics à l’échelle mondiale sont les meilleurs moyens de satisfaire les besoins essentiels.

Les politiques locales, dans la mesure où elles se donnent comme objectif de lutter contre l’exclusion sociale, sont confrontées à la question de l’accès aux droits pour tous. Ce qui caractérise  une politique locale d’inclusion sociale, c’est précisément la manière dont elle met en œuvre l’accès aux droits pour tous, au besoin en en donnant plus aux titulaires de droits qui jusqu’ici ne les avaient pas fait valoir, en s’attachant à leur effectivité réelle ; ce que permet en toute légalité le droit de l’équipement et de l’aménagement qui est à même de compenser tout déficit local, sans risquer une condamnation pour atteinte au principe d’égalité des charges et des avantages publics ou la réprobation qui, bizarrement, condamne avec la même vigueur les discriminations négatives et positives.

Dès lors, les questions relatives aux transports, au foncier, à l’emploi et à la promotion d’un marché intérieur local sont prééminentes. De nombreuses villes refusent que les accords de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et particulièrement l’Accord Général de Commerce des Services (AGCS) s’appliquent sur leur territoire, car elles souhaitent privilégier les marchés intérieurs, l’emploi local et l’amélioration de vie de la population locale grâce à une offre étendue de services publics. De même, les nouveaux outils de la démocratie (les budgets participatifs, la planification d’insertion sociale, les agendas 21 locaux, la citoyenneté de résidence, etc.) permettront de mieux lutter contre la montée de la discrimination et du racisme. Le débat qui aura lieu au cours des prochaines années portera nécessairement sur les stratégies locales alternatives.

Le Forum des Autorités Locales, créé à Porto Alegre avec le premier Forum Social Mondial, réaffirme le rôle des communes en tant qu’acteurs politiques sur la nouvelle scène mondiale et leur volonté de mettre en place des alternatives à l’évolution actuelle. Cette articulation stratégique entre Forum Social et Forum d’Autorités Locales pour l’inclusion sociale traduit l’ambition qui rassemble des Maires depuis six ans : être les acteurs de la réflexion et de la mise en œuvre de nouveaux choix pour un autre monde, basé sur la coopération, la solidarité, sur des rapports plus dynamiques et féconds entre démocratie représentative et démocratie participative, un monde facteur de paix, de justice pour un développement durable et partagé.

Cette articulation est stratégique pour les autorités locales parce que la mise en œuvre d’une politique d’inclusion sociale demande la participation et l’intervention, qui n’exclut pas le débat, avec des mouvements sociaux et citoyens. Elle est aussi stratégique pour les mouvements sociaux et citoyens parce que la construction des coalitions locales avec les municipalités permet de mettre en place des forces et des dynamiques sociales qui peuvent porter des politiques d’inclusion sociale. Le niveau local peut être un terrain privilégié de l’expérimentation sociale et de la construction des nouvelles modalités de coopération entre les individus et les associations, constituant ainsi une alternative à la concurrence destructrice de l’actuel système économique. L’autonomie des mouvements sociaux et citoyens par rapport aux différents pouvoirs et leur capacité à formuler et articuler, pour leur part, les revendications des populations constituent les conditions de constitution de ces coalitions.

Les défis des politiques locales alternatives

Une politique locale alternative doit prendre en compte les questions de l’espace, du temps et de l’échelle. Proposons quelques réflexions préalables.

– Une politique locale alternative se définit, du point de vue de l’espace, par la territorialisation ; elle définit une cohérence entre la population, le territoire et les activités.

– Une politique locale alternative se définit dans l’articulation avec les autres niveaux de la spatialisation ; elle combine les échelles locales, nationales, des grandes régions et mondiales.

– Une politique locale alternative se définit, du point de vue du temps, par la contradiction entre le temps court, celui de l’urgence, et le temps long, celui de l’action sur le changement structurel ; elle s’inscrit dans la définition d’une perspective stratégique.

– Une politique locale alternative se définit dans l’articulation de la réponse aux besoins exprimés par la population, de la contrainte des équilibres socio-économiques, des dynamiques culturelles, et du temps long des écosystèmes.

– Une politique locale alternative se définit, du point de vue de l’échelle, à la mesure  des problèmes qui se posent en situation et ne doit pas se limiter à de simples améliorations conjoncturelles.

– Une politique locale alternative se définit dans le rapport aux institutions, que l’on résume parfois par la gouvernance ; elle rencontre la nécessité de l’impératif démocratique.

Les défis peuvent être définis à partir de l’analyse critique des situations, des contradictions qui se révèlent et des alternatives qui s’esquissent à travers les mouvements, les réflexions et les pratiques nouvelles.

Quatre préoccupations majeures s’imposent pour les politiques locales alternatives :

• L’importance des inégalités sociales, la persistance des discriminations sociales et culturelles et de la ségrégation spatiale. C’est la lutte contre les inégalités et les discriminations qui permettrait de construire un nouveau modèle de développement et une autre conception de la croissance
• L’atteinte des limites de l’écosystème eu égard aux contraintes écologiques et aux droits des générations futures. La maîtrise locale de l’environnement devient un objectif premier des politiques locales
• La permanence des inégalités Nord-Sud fondées sur les rapports de domination, et l’importance des conflits et des guerres. La nouvelle révolution urbaine est d’abord celle des villes du Sud et elle caractérise l’évolution de l’armature urbaine mondiale.
• L’insécurité sociale, économique et écologique s’accentue et la nécessité de trouver des réponses qui ne soient pas déterminées par les idéologies sécuritaires et répressives devient un souci majeur des politiques locales.

Les axes stratégiques des politiques locales alternatives

Proposons une structure des politiques locales alternatives autour de quelques axes stratégiques :

• des politiques foncières et des politiques des transports fondées sur la remise en cause de la ségrégation spatiale

• des politiques de développement des services publics fondées sur l’accès pour tous à ces services et au respect des droits fondamentaux

• des politiques de développement local fondées sur la production locale et les entreprises locales, le marché local et l’emploi local
• des politiques de défense de l’environnement local fondées sur l’amélioration des écosystèmes locaux et les droits des générations futures
• des politiques de production de logement à vocation sociale fondées sur le droit au logement et à la ville

• des politiques de fiscalité locale, particulièrement foncière, fondées sur l’articulation entre production de richesses et redistribution
• des politiques de participation citoyenne fondées sur l’articulation entre démocratie représentative et participative et sur la citoyenneté de résidence
• des politiques de coopération fondées sur la solidarité internationale et l’inscription dans l’action internationale des villes et des territoires.

Au cours des dernières années, un nombre considérable de démarches et d’outils concrétisent ces orientations. Ils font l’objet de nombreux réseaux d’échanges d’expérience. Citons parmi eux, avec entre parenthèses, des villes dont nous avons suivi l’expérience :

Les agendas 21, les budgets participatifs (Porto Alegre, Brésil), la planification d’insertion sociale (Barcelone, Espagne), Ecoloc, modèle d’économie locale (Programme de développement municipal, vingt municipalités africaines), les « consultas urbanas » (Programme de Gestion Urbaine Amérique Latine, plus de quarante municipalités en Amérique Latine), les fiscalités locales liées à des cadastres simplifiés (Parakou, Bénin), la citoyenneté de résidence, l’éducation populaire culturelle et linguistique (Cotacachi, Equateur), le Réseau des collectivités locales pour la promotion des services publics (Liège, Belgique), le Plan local d’urbanisme et de développement durable (Aubervilliers, France), les Agricultures urbaines, etc.  Au Forum pour une mondialisation responsable, à Lyon, en 2006, a été avancée l’idée de « responsabilité sociale et environnementale des territoires » en responsabilisant, au-delà des autorités locales, des coalitions locales regroupant l’ensemble de tous les acteurs d’un territoire.

Les politiques urbaines alternatives mettent en évidence une convergence majeure par rapport à la représentation dominante qui restreint la transformation sociale au face à face entre les entreprises et les administrations, entre le pouvoir économique et le pouvoir politique. Dans la nouvelle période, l’émergence des associations et des collectivités locales renforce le pouvoir citoyen. L’alliance entre les mouvements sociaux, entre ce que l’on appellera pour simplifier la société civile et les institutions locales est une alliance stratégique.

Les mutations des politiques urbaines

Pour autant, les politiques urbaines alternatives ne se limitent pas aux politiques locales, même si celles–ci permettent de concrétiser certaines orientations alternatives. D’autant qu’elles ne sont pas envisageables coupées des autres niveaux de décision et d’intervention.  C’est l’articulation des niveaux et des échelles, entre le local, le national, celui des grandes régions et le mondial qui définit la nature d’une politique urbaine. Celle-ci sera marquée par la cohérence entre les échelles. Mais, elle peut aussi, en fonction des situations, donner une plus grande importance à un des niveaux par rapport aux autres. C’est ce qui a conduit à mettre l’accent sur les politiques locales, dans une situation marquée par les limitations des politiques nationales du fait de la logique du cours actuel de la mondialisation.

Dans la situation à venir, chacun des niveaux aura son importance. C’est au niveau local que se concrétiseront les rapports entre les populations et les territoires et que se construira la démocratie de proximité. Sans oublier l’espace des activités économiques qui sont directement interpellées par les impératifs de la responsabilité sociale, environnementale et démocratique des entreprises. Le niveau national reste déterminant et conserve la double légitimité de la redistribution des richesses et de la régulation internationale dans un système mondial interétatique. Le niveau des grandes régions se précise ; il peut être le support d’une réorganisation de la mondialisation et s’impose comme l’échelle de l’aménagement du territoire et des grands réseaux d’infrastructures. Le niveau mondial reste encore à discerner et à inventer. L’urgence écologique introduit un nouveau paradigme qui ne peut se concevoir qu’à l’échelle de la planète. La pensée urbaine et de l’espace doit combiner les réponses à l’urgence écologique, à une géopolitique multipolaire et équilibrée, à la justice sociale, au respect des libertés. Les trois défis correspondent à des réponses en termes d’espace de la mondialisation, de l’environnement et de la démocratie.

Postface

Cet article a été achevé en décembre 2009. Depuis, des bouleversements considérables ouvrent une nouvelle période historique. Ces bouleversements confirment et permettent d’approfondir les analyses de la crise ; ils ouvrent aussi de nouvelles perspectives. On trouvera une analyse de cette situation dans l’article sur « La dimension urbaine des insurrections méditerranéennes [24]»

Le vent nouveau parti de Tunis s’est d’abord propagé en Egypte. Il s’est étendu à toute la région Maghreb-Machrek. Il a traversé la Méditerranée et s’est propagé en Europe du Sud. Mais il affleure dans toutes les régions du monde et trouve un nouveau souffle en traversant l’Atlantique. Ce nouveau cycle de révolutions s’est traduit par une réappropriation de l’espace public et a donné un sens nouveau à la ville.

Ces mobilisations sont une réponse à la situation de crise et aux politiques d’austérité qui se sont encore accentuées à sa suite. Elles montrent que parallèlement et contradictoirement aux tendances autoritaires et conservatrices, les mobilisations populaires ouvrent de nouvelles voies. Elles mettent en lumière l’évolution des contradictions sociales. Elles révèlent la culture politique d’une nouvelle génération. Elles mettent en évidence les formes de ces révolutions urbaines. Ce qui émerge à partir des places, c’est une nouvelle génération qui s’impose dans l’espace public. Il ne s’agit pas tant de la jeunesse définie comme une tranche d’âge que d’une génération culturelle qui s’inscrit dans une situation et qui la transforme. La culture politique des places mêle l’utopie et le réalisme. Elle pointe les limites inacceptables et les faux-semblants des démocraties réellement existantes. La révolution urbaine à venir pourra porter des valeurs renouvelées, celles d’une transition sociale et écologique, celles des libertés et de la démocratie.

 

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[24] Gustave Massiah « La dimension urbaine des insurrections méditerranéennes » juillet 2011 ». Article à paraître dans la revue urbaine CITY